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内需小心些什么,未成年人珍贵法大修应做好加
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未成年人保护法大修,需要注意些什么

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今年全国两会上,重庆市谢家湾小学校长刘希娅等30名人大代表联名提交了关于修订《中华人民共和国未成年人保护法》的议案。该议案关注了未成年人犯罪问题,其中建议将我国刑法所规定的未成年人刑事责任年龄下限降低到12周岁;同时调整相对负刑事责任年龄为12周岁到14周岁,已满12周岁不满14周岁的未成年人,只对性质极其恶劣的犯罪行为承担刑事责任;相应地调整完全负刑事责任年龄为14周岁。

一种说法

▲资料图 图片来源:视觉中国

目前我国以未成年人保护为主要内容的专门法律通常是指1991年通过的《未成年人保护法》和1999年通过的《预防未成年人犯罪法》。尽管此前这两部法律都曾修订过,但两部法律的内容都比较滞后陈旧乃至存在冲突,给法律适用带来了困难。现行未成年人保护法的某些条款过于抽象,原则性强,可操作性过弱,法律责任条款过于笼统甚至缺失。

未成年人保护法是个包含了众多法律法规的系统,从统一推进、顶层设计入手将有助于超越部门利益的藩篱,从而更好地实现未成年人福利的最大化。

最近,“降低刑事责任年龄”的话题又成了舆论关注的热点话题。有人大代表联名提交了关于修订《未成年人保护法》的议案,建议将我国刑法所规定的未成年人刑事责任年龄下限降低到12周岁;同时调整相对负刑事责任年龄为12周岁到14周岁,已满12周岁不满14周岁的未成年人,只对性质极其恶劣的犯罪行为承担刑事责任;相应地把完全负刑事责任的年龄降至14周岁。这样的提议再次引发刑事责任年龄之争。

现行未成年人保护法大修势在必行。未成年人保护法的修改应该做好加减法,进一步充实未成年人保护法的篇幅和内容,让未成年人保护法不再泛泛而谈而是更加可行和实用;在保护的同时也要加大对违法犯罪未成年人应有的惩处力度,真正实现保护与惩处的并重,避免未成年人保护法沦为未成年人违法犯罪的保护法。同时,也要减去未成年人保护法中与其他相关法律不相适应或者滞后落后的条款内容,消减某些过于原则、过于抽象的表述,让法律条款更加明确具体和可操作。

据新华社报道,全国人大社会建设委员会今年将重点推进修改未成年人保护法,修订草案和修改说明经委员会全体会议审议通过后,预计将提请2019年10月召开的全国人大常委会会议进行初次审议。这次大修,将为解决新形势下未成年人保护工作存在的突出问题提供法治保障。

根据我国现行《刑法》规定,刑事责任年龄可划分为三个阶段:即已满16周岁的人犯罪,完全负刑事责任阶段;已满14周岁不满16周岁的人,犯故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投毒罪的,应当负刑事责任,此为相对负刑事责任阶段;其他为不负刑事责任的年龄阶段。刑法还规定,已满14周岁不满18周岁的人犯罪,应当从轻或者减轻处罚。因不满16周岁不予刑事处罚的,责令他的家长或者监护人加以管教;在必要的时候,也可以由政府收容教养。

做好未成年人保护法大修的加法,就是要在保护的同时加大对违法犯罪未成年人应有的惩处力度,真正实现保护与惩处的并重。近年来不断有专家学者和人大代表呼吁适当降低最低刑事责任年龄。现实中,确有少数14岁以下的未成年人实施手段残忍、后果严重、影响恶劣凶残的犯罪却因未达最低刑事责任年龄而没有得到实际刑事处罚,有的未成年人甚至以自己未达14岁为挡箭牌放任自流、有恃无恐、恣意妄为。实际上,对少数手段残忍、影响恶劣的违法犯罪未成年人从轻处罚甚至免责,从一定意义上讲有放纵犯罪之嫌,达不到对更多守法未成年人进行保护的目的。

当下社会正在发生着急剧转型,面对消费社会、信息社会、陌生人社会等新形态,关于未成年人保护所遇到的新问题也层出不穷。法因时而变,未成年人保护法也同样需要因时而变。

由于刑罚是最后的惩罚手段,只有在其他强制手段不足以达到惩罚效果时,才需要动用刑法实施制裁。从多年的实际情况来看,我国现行的《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》等相关法律,对于未成年人违法犯罪的惩罚与管理不够明确,实际操作性不强,治理效果不好,亦未能满足司法实践的需求。因此,这很容易让人想到借助严厉的刑法来遏制未成年人违法犯罪。

做好未成年人保护法大修的加法,也要补足有关预防和遏制校园欺凌问题的条款内容,加大对校园欺凌行为的治理力度。有必要在未成年人保护法大修时为预防和治理校园欺凌制定专门的条款,明确有关部门和学校在治理校园欺凌方面的法律责任,明确校园欺凌行为的性质及法律后果,让治理校园欺凌问题有法可依。

以社会关切来说,举凡应对校园霸凌等都与立法相联;而在公共舆论场上喧嚣多时的刑事责任年龄应否调整之争,以及几天前由最高检察机关提出的探索“临界教育”“分级处遇”等,都需要“法”来建规立制。

而且,近几年有关法律的修订也增加了这方面的期待。2017年2月,公安部公布了《中华人民共和国治安管理处罚法(修订公开征求意见稿)》,其中将行政拘留的执行年龄从16周岁降低至14周岁。

做好未成年人保护法大修的减法,就是要做好未成年人保护法与预防未成年人犯罪法修改内容的协调配合,解决交叉重复、空白盲点等问题。未成年人保护法和预防未成年人犯罪法都是有关未成年人保护的专门法律,修改预防未成年人犯罪法应当和未成年人保护法同步进行。但两部法律依然存在交叉重复乃至冲突问题,有必要消减去未成年人保护法中与其他相关法律不相适应或者滞后落后的条款内容,消减去某些过于原则、过于抽象的表述,让法律条款更加明确具体和可操作。

但针对未成年人保护的立法,与某部单行法有很大的不同。我们在未成年人保护领域的立法体系还未完成,更难称健全完善。在现行法律中,虽有从宪法到大量法律法规都涉及未成年人保护问题,但这些法律法规多数只有部分或个别条款涉及。

另一方面,我国新生效的《民法总则》将限制民事行为能力人的年龄由10周岁下调至8周岁,即“八周岁以上的未成年人,实施民事法律行为由其法定代理人代理或者经其法定代理人同意、追认,但是可以独立实施纯获利益的民事法律行为或者与其年龄、智力相适应的民事法律行为。”这些法律调整降低了行为人承担法律后果的年龄,有利于更好地适应现代生活的变化。

期待本次未成年人保护法大修能够与时俱进,充分吸纳社会各界包括专家学者、人大代表的意见建议,做好加减法、补足短板、扩充内容、强化可操作性,让未成年人保护法真正成为新形势下保障最广大未成年人权益的基本法,实现未成年人保护的“良法善治”。

真正以未成年人保护为主要内容的法律通常是指——《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》。前者是1991年通过,后者是1999年通过。这两部法律虽然都在2012年完成了最近一次修正,但一些条款仍然存在冲突,给法律适用带来了困难。

不过,刑法规范有其自身的特性,对于未成年人违法犯罪而言,如果刑事责任年龄起点过高,可能造成惩罚的漏洞,使受害人一方流血又流泪,背离惩罚与保护的双重目的。而如果刑事责任年龄起点过低,则容易造成惩罚的范围过宽,不利于心智不够成熟的未成年人的教育改造,甚至引发未成年人犯罪“暴增”,引起很多家庭动荡不安。

在法律冲突之外,现行未成年人保护法更有过于抽象、多强调原则性,而可操作性不强等共性问题。如《预防未成年人犯罪法》虽规定了不少禁止性行为,却无行之有效的责任机制和处罚措施。又如《未成年人保护法》在法律责任方面也显得规定模糊和笼统,这使得一些禁止性规定在很大程度上成了一种宣扬和倡导,进而也成了逆反期的未成年人敢于去触碰和挑战的“软柿子”。

不可否认,降低刑事责任年龄,对于打击违法犯罪可能会显现一时的效果。但是,在动用最终的惩罚手段前,对于可塑性较强的未成年人,更重要的是建立一套行之有效的矫正和预防机制。

正因为未成年人保护法是个包含了众多法律法规的系统,它的“立”或“修”也同样是个系统工程,牵一发而动全身。零敲碎打、各自为政的修法很容易造成现行法上的逻辑断裂。统一推进、顶层设计则更有助于超越部门利益的藩篱,从而更好地实现未成年人福利的最大化。

例如,我国刑法和《预防未成年人犯罪法》规定了对未成年人适用政府收容教养和送工读学校进行矫治等内容,但因种种原因收容教养很少适用。

立法要考虑的,既该包括应对校园霸凌这样的现实难题,又要从根本上去预防校园霸凌的发生。这是一个家庭、学校,乃至教育、法院、检察、公安、司法以及群团组织等均有相应责任和义务的全链条工程,一个环节出了问题,都有可能催生出社会不愿看到的“恶之花”。

而《预防未成年人犯罪法》所规定的工读教育并非强制性措施,很少有监护人会主动申请将孩子送进工读学校。《未成年人保护法》多是提纲挈领的规定,可操作性不强。

如有个案表明,个别学校、个别老师对学习成绩不太好或过于调皮的学生缺乏耐心,又担心其影响班级成绩和个人绩效,从而采取歧视、冷漠的态度,甚至将这些未成年人推出校门,使其过早地走入社会,行走在犯罪的边缘。这固然不是未成年人犯错的全部原因,但在综合因素中,家庭、学校、社会都无法置身事外。

因此,在其他的基础性措施或者管理性处罚手段不完善的情况下,仅仅强调最严厉的刑法惩罚方法,只会演变成两个极端——要么入狱,要么放任。这对未成年人的改造和教育都不会产生良好的效果。

从目前来看,保护未成年人的社会联动机制尚未完全建立,对于临界犯错的未成年人,各部门也存在协调配合不足,不能形成合力甚至留有空白的问题。加强预防未成年人犯罪法与未成年人保护法修改内容的协调配合,解决现有法律中存在的交叉重复、空白盲点等问题,为未成年人身心健康发展创造良好的法治环境,已是当务之急。

针对此问题,今年2月,全国人大社会建设委员会提出将重点推进修改未成年人保护法以及预防未成年人犯罪法,有关修订草案和修改说明经委员会全体会议审议通过后,预计将提请2019年10月召开的全国人大常委会会议进行初次审议。届时,在《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》发生积极全面的功能和效用时,再辅以刑法作为最后的保障,形成针对未成年人违法犯罪的立体防治体系,就可期待实现宽容但不纵容。

与《治安管理处罚法》和《民法总则》不同,刑法对于未成年人责任年龄的降低,不可抱着试一试的心态,务必先把基础性的立法工作落实做好。

□金泽刚

编辑 李冰冰 校对 刘军

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